近年來，出于趨利目的，一些跨省、跨區(qū)域異地執(zhí)法等情況引發(fā)關注，一些民營企業(yè)深受其害，業(yè)內將違規(guī)異地執(zhí)法形象地稱為“遠洋捕撈”。
這一問題已經(jīng)引起中央的重視。今年的政府工作報告以及最高檢、最高法工作報告，都將“整治違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法”作為一項重點工作。
“要找準涉企執(zhí)法存在的突出問題，刀刃向內、動真碰硬……做到查糾一案、警示一片、規(guī)范一域，務求取得可感可及可見的成果。”3月25日，在全國公安機關規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動動員部署會上，中共中央書記處書記、公安部部長王小洪強調。
在此后的3天里，最高檢、司法部、最高法相繼動員部署專項行動。最高檢黨組書記、檢察長應勇，司法部黨組書記、部長賀榮，最高法黨組書記、院長張軍分別出席會議并講話。
連續(xù)4天，“兩高兩部”分別動員部署專項行動，各部門“一把手”出席會議并講話，足見中央對這一工作的重視程度。
北京市人民檢察院原三級高級檢察官田志鵬告訴《中國新聞周刊》，近日，“兩高兩部”部署這一專項行動非常及時，這說明中央已下定決心進行糾偏�！胺ㄖ问菭I商環(huán)境的最大保證，在當前，推動經(jīng)濟回升向好，更要加強法治、依法行政，為企業(yè)的發(fā)展提供更有力的法治保障�！�
保護民企的正當利益
鮑龍(化名)是華北某省一家陶瓷制品有限公司的民企老板。2022年7月7日，鮑龍及其兒子等9人被警方從家中帶走，他們被認定參與毆打民工、放高利貸等。該案由當?shù)厝夜矙C關聯(lián)合辦案。
13天后，鮑龍之子在指定居所監(jiān)視居住期間離世。2022年9月，鮑龍等8人相繼被取保候審。次年6月，當?shù)鼐浇獬龑?人的取保候審，理由是“發(fā)現(xiàn)不應當追究刑事責任”。
鮑龍告訴《中國新聞周刊》，他們被警方帶走后，公司的現(xiàn)金、房產(chǎn)、貨物等總計近3億元資產(chǎn)被凍結，后來雖然被解封，但給公司造成了嚴重的負面影響。
“從被抓到2023年2月，原本正常運轉的公司一直處于停產(chǎn)狀態(tài)。雖然后來獲得無罪之身，但很多合作多年的供應商，擔心我們再出問題，不愿跟我們合作。直到去年下半年，一些供應商才逐漸恢復對我們公司的信任�！滨U龍說。
他還表示，他公司的一些名貴煙酒茶也被查封，至今尚未返還。后來他多次找警方詢問，“一名辦案人員直言不諱地告訴我，酒已被他們(該案辦案人員)喝完”。檢方也曾問其中一名涉案警察抓捕鮑家等人員的原因，“這名警察稱，舉報鮑家涉嫌犯罪的線索無法核實，但舉報人多次許諾給自己好處，也就是給錢”。
鮑龍稱，2023年12月至2024年4月，12名涉案警察分三批被捕。目前，已有8人出庭受審，等待一審判決，另外4人還在等待審判。
近年來，涉企執(zhí)法問題頻頻引發(fā)輿論爭議。佀化強曾任山東省鄆城縣人民檢察院檢察官，現(xiàn)任華東師范大學法學院教授、博導。在接受《中國新聞周刊》采訪時，佀化強表示，民企對我國經(jīng)濟的貢獻巨大，而違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法針對的對象很多是民企。據(jù)他所知，民企老板一旦被抓，很快投資人會撤出，銀行會抽貸，公司員工會解散，即便后續(xù)民企老板被認定無罪，企業(yè)可能已經(jīng)名存實亡。所以這類案件對民企和經(jīng)濟社會造成的沖擊是不可估量的。
為維護當?shù)仄髽I(yè)的權益，一些公安機關甚至不得不采取相應措施進行“抵御”。2024年8月，浙江杭州九堡派出所貼出通告規(guī)定：“如發(fā)現(xiàn)杭州市以外的公安機關，在沒有九堡派出所或上城區(qū)公安分局民警陪同下存在非法入企辦案行為，應立即報警并拍照取證�！�
上海星瀚律師事務所合規(guī)與辯護中心主任胡增瑞曾在江蘇省一家地級市檢察院做過7年檢察官，在接受《中國新聞周刊》采訪時，他表示，按照規(guī)定異地公安機關到當?shù)剞k案，必須向當?shù)毓矙C關提出辦案協(xié)作請求，否則就是違規(guī)異地辦案。
2020年，公安部就印發(fā)《公安機關異地辦案協(xié)作“六個嚴禁”》，明確規(guī)定“嚴禁未履行協(xié)作手續(xù)，跨縣及以上行政區(qū)域執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留、逮捕”。
同年9月1日起施行的《公安部關于修改〈公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定〉的決定》第三百四十六條規(guī)定：“公安機關在異地執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留、逮捕，開展勘驗、檢查、搜查、查封、扣押、凍結、訊問等偵查活動，應當向當?shù)毓矙C關提出辦案協(xié)作請求，并在當?shù)毓矙C關協(xié)助下進行，或者委托當?shù)毓矙C關代為執(zhí)行�！�
“但從近年來的一些案例看，這種‘雙主體執(zhí)法’的要求在一些地方未能得到執(zhí)行，部分異地公安機關還是無視當?shù)毓矙C關的存在，即擅自赴當?shù)亻_展抓捕、搜查、扣押等偵查活動，嚴重損害法律尊嚴和公安機關執(zhí)法形象�！碧镏均i稱。
2024年3月，在一場研討會上，北京大學法學院教授劉劍文指出，辦案機關辦案的罰沒收入理論上要全部上交地方財政，之后地方財政根據(jù)各個單位辦案的貢獻或當?shù)貞T例，分別以財政支出的形式返還。其中問題是，辦案機關留一定比例的罰沒收入，事實上具有了“獎勵”性質，會獎勵他們去更多地“遠洋捕撈”，進行趨利性執(zhí)法。
浙江大學數(shù)字法治研究院副院長高艷東也表示，目前，各地的罰沒收入主要歸地方國庫。按照2021年財政部《罰沒財物管理辦法》的規(guī)定，除特殊情況外，“罰沒收入應按照執(zhí)法機關的財務隸屬關系繳入同級國庫”。辦法同時規(guī)定了“罰沒財物管理工作應遵循罰款決定與罰款收繳相分離”的原則，但實踐中并未完全落實。
遼寧省政法系統(tǒng)一位內部人士韓軍(化名)告訴《中國新聞周刊》，正由于上述原因，有的地方為緩解財政壓力，通過執(zhí)法活動獲利，執(zhí)法初衷已被異化。一旦把辦案與財政收入掛鉤就必然導致走偏。
這些問題已經(jīng)得到了公安部的重視。3月25日，全國公安機關規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動動員部署會召開，中共中央書記處書記、公安部部長王小洪在會上強調，要以堅決的態(tài)度、剛性的要求、嚴格的措施，扎實開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動，著力根治涉企執(zhí)法突出問題，著力完善可執(zhí)行、可檢查、可追溯的執(zhí)法監(jiān)督體系，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，更好服務高質量發(fā)展。
王小洪還表示，要找準涉企執(zhí)法存在的突出問題，刀刃向內、動真碰硬，采取更具針對性、更有實效性的措施，以“嚴教育”切實提高全警法治素養(yǎng)、執(zhí)法能力，以“嚴制度”進一步堵塞漏洞、明確界限，以“嚴監(jiān)督”把問題發(fā)現(xiàn)在早、解決在小，以“嚴查糾”做到查糾一案、警示一片、規(guī)范一域，務求取得可感可及可見的成果。
依法監(jiān)督 敢于監(jiān)督 善于監(jiān)督
2024年以來，最高檢和地方檢察機關曾發(fā)布多起公安機關違規(guī)異地執(zhí)法的典型案例。
去年11月，浙江省人民檢察院通報了一批典型案例。其中一起引發(fā)關注：某縣公安局民警楊某某、協(xié)警占某某為謀取個人非法利益，私自攜帶警服、手銬、執(zhí)法記錄儀等警用裝備駕駛車輛前往浙江、江蘇等地，意圖以幫忙處理案件為由向企業(yè)家索取財物。
2023年6月11日，楊某某、占某某根據(jù)事先查詢的信息，以配合公安機關調查案件為由，將企業(yè)家沈某從江蘇吳江家中帶走，在車輛行駛途中，楊某某暗示沈某可以幫忙處理案件并索要財物。后沈某趁二人不備在浙江湖州德清縣境內跳車逃跑并報警。最終，法院以濫用職權罪對二人分別判處有期徒刑八個月、有期徒刑七個月。
今年2月18日，最高檢發(fā)布的典型案例顯示：在某化工企業(yè)凍結資金監(jiān)督案中，因有涉詐資金匯入，該公司賬戶先后被多家外地公安機關凍結，賬戶內24億余元經(jīng)營資金無法使用，存在被超額凍結、整體凍結等不當凍結情形。
2月13日，最高檢經(jīng)濟犯罪檢察廳廳長杜學毅受訪時表示，2024年1月至11月，全國檢察機關針對破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪案件發(fā)出書面糾正偵查活動違法通知6500余件次，對涉企刑事案件監(jiān)督撤案400余件。
不過，在部分公安機關趨利性執(zhí)法時，為什么一些檢察機關難以盡到監(jiān)督職能？
田志鵬表示，公安機關和檢察機關是兩個相對獨立的平行系統(tǒng)，檢察院對公安機關的監(jiān)督具有滯后性和局限性，在某些地方，甚至不排除雙方有“共同利益”訴求。這都導致一些情況下，檢察機關對公安機關是“監(jiān)督失靈”的。
他進一步解釋稱，檢察院對公安機關的監(jiān)督主要通過偵查監(jiān)督、審查起訴等方面體現(xiàn)。用直白的話來說，抓不抓人公安說了算，抓了人37天(根據(jù)刑事訴訟法，公安機關對涉嫌犯罪嫌疑人進行刑事拘留的最長期限為37日)后放不放人是檢察院說了算。
“這里面的先后次序一目了然，由刑事訴訟法的設置也可以看出，檢察機關的監(jiān)督是滯后的，是被動的。這種滯后性導致在公安機關違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法之初，檢察機關是不能及時發(fā)現(xiàn)并進行監(jiān)督制約的。”田志鵬稱。
另一個不容忽視的原因是，不排除某些地方的公檢之間存在共同的利益訴求。田志鵬說：“當前，有些地方黨委的領導基于不正確的業(yè)績觀，想通過案件罰沒提高財政收入，這就必然要求當?shù)毓珯z法的行為要統(tǒng)一。一旦雙方有了共同的利益目標，檢察機關就很難做到公正、有效地監(jiān)督�！�
一些問題已經(jīng)得到了上級部門的重視。2月13日，杜學毅受訪時表示：“最高檢正在研究起草進一步規(guī)范辦理跨區(qū)域涉企刑事案件的工作意見，為整治趨利性執(zhí)法司法提供制度性保障。”
在3月26日的會議上，應勇強調，檢察機關要堅持依法監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。堅決糾正利用刑事手段干預經(jīng)濟糾紛，健全檢察環(huán)節(jié)依法甄別糾正涉企冤錯案件機制，堅決防止辦案與利益掛鉤。
他還提出，檢察機關要加強與紀檢監(jiān)察機關、公安機關、人民法院、行政執(zhí)法機關等協(xié)作配合，完善信息共享、線索移送、類案研判等工作銜接機制，增強工作合力。
還應從多方面整治
去年至今，中央多次提到要規(guī)范涉企執(zhí)法。
2024年9月召開的中共中央政治局會議提出，“要幫助企業(yè)渡過難關，進一步規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為”。同年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，“開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動”。今年的政府工作報告中指出，“開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動”“堅決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”。
田志鵬認為，去年以來，中央多次提出要規(guī)范涉企執(zhí)法，其效果已經(jīng)顯現(xiàn)。“例如，去年第四季度罰沒收入增速為-4.4%，這種下降趨勢就是一個例證�！�
不過，多位受訪者表示，還應從多方面探討整治涉企執(zhí)法亂象。
在整治措施上，業(yè)內有一個普遍觀點是，將“涉案罰沒收入上繳中央財政”。湖北省統(tǒng)計局原副局長葉青告訴《中國新聞周刊》，一些地方把罰款當成增收的“捷徑”，但罰款不像稅收那樣有穩(wěn)定的來源，所以往往罰的數(shù)額比較多。而將罰沒收入逐級上繳至中央財政，可以有效抑制這一問題。
北京大學法學院教授陳永生也建議：“全國執(zhí)法機關獲得的罰沒收入與訴訟收費要全部收回中央財政，納入中央預算統(tǒng)一開支，不返還給辦案單位，或者由中央統(tǒng)籌按照各地實際辦案需要進行費用返還�！�
不過，中央財經(jīng)大學中財-安融地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財政部財稅改革專家工作室專家溫來成告訴《中國新聞周刊》，將地方公安機關的罰沒收入直接上繳中央財政的做法不可行。我國的財政體制實行分稅制，中央、省、市、縣四級公安機關的經(jīng)費，分別由中央、省、市、縣級財政支付。如果要求地方公安機關的罰沒收入上繳中央，勢必會引起我國財政體制的混亂。
他建議：“當某地一旦出現(xiàn)罰沒收入占比提高時，相關部門應對這種異�，F(xiàn)象進行嚴查，查實其中是否存在趨利性執(zhí)法問題�！�
關于今后應從哪些方面進行整治的問題，田志鵬表示，對地方而言，要對公安機關制定科學的考核標準，不能以經(jīng)濟指標衡量個人工作業(yè)績，更不能將此與人事升遷掛鉤�！叭绻f要掛鉤，也是反向掛鉤，如發(fā)現(xiàn)公安機關違規(guī)執(zhí)法要對其依法嚴懲�！�
佀化強則建議，在刑事訴訟法修改時，設置“即時上訴制度”，即對正在審理中的案件，如果辯護人、報告人等可以結合案情和疑點提出訴求，如管轄權轉移、法官回避、非法證據(jù)排除等，上訴至上級法院，上級法院介入后要查明這些訴求是否合理，并在做出決定前，先暫停案件的審理。
他認為，這樣可以讓正在審理的案件也受到上級法院的監(jiān)督，在訴訟體系內加強及時監(jiān)督，讓案件的審理變得更加公正和透明。
胡增瑞告訴《中國新聞周刊》，據(jù)其了解，江浙一帶有的城市政府機關為維護本地民企的合法權益，準備成立由當?shù)卣ㄏ到y(tǒng)人員組成的機構，當本地民企遭遇違規(guī)異地辦案時，該機構人員會進行研討，為其提供法律援助�！安贿^這種機構可能會涉嫌地方保護主義，成立后起到的效果有待觀察。”
田志鵬、胡增瑞均表示，近年來，相關文件政策已比較完善，關鍵還是要落實到位�，F(xiàn)在出現(xiàn)的一些違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法等問題，很多都是“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的問題，此次整治工作，關鍵一點是將現(xiàn)有法規(guī)落到實處。