10月25日，國家數(shù)據(jù)局正式揭牌。這是自今年3月《黨和國家機構改革方案》(下稱機構改革方案)公布以來，繼國家金融監(jiān)督管理總局后又一個揭牌的國務院機構。
根據(jù)機構改革方案，國家數(shù)據(jù)局負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等，由國家發(fā)展改革委管理。
對于數(shù)據(jù)，國際已有共識，它是驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的關鍵生產(chǎn)要素，是“新黃金”和“信息時代的石油”。我國是數(shù)據(jù)大國。根據(jù)網(wǎng)信辦發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告(2022年)》顯示，2022年，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量達8.1ZB，位居世界第二位。數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達50.2萬億元，總量穩(wěn)居世界第二，占GDP比重41.5%。
因此，從機構改革方案發(fā)布之初，國家數(shù)據(jù)局就備受關注。近幾個月來，國家數(shù)據(jù)局動作頻頻。今年7月，劉烈宏履新國家數(shù)據(jù)局首任局長，此前，他歷任中央網(wǎng)信辦副主任、工信部副部長、中國聯(lián)通董事長等職。9月，沈竹林被任命為國家數(shù)據(jù)局副局長，他此前歷任國家發(fā)改委高技術產(chǎn)業(yè)司副司長、創(chuàng)新和高技術發(fā)展司司長等職。
復旦大學中國研究院副研究員劉典對數(shù)字經(jīng)濟治理領域深有研究，兼任工信部工業(yè)和信息化法治戰(zhàn)略與管理重點實驗室研究員的他告訴《中國新聞周刊》，近幾年里，國家在數(shù)據(jù)方面的規(guī)劃、安排、統(tǒng)籌和機構設置，逐步將大寫意的藍圖轉向具體的工筆畫，而國家數(shù)據(jù)局的成立將成為其中非常關鍵的一環(huán)。
改變“九龍治水”
對于數(shù)據(jù)要素的重要性和戰(zhàn)略價值，我國早已有認識。2014年，“大數(shù)據(jù)”首次出現(xiàn)在當年的《政府工作報告》中。2020年，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次明確將數(shù)據(jù)要素列為土地、技術、勞動力、資本之后的第五大生產(chǎn)要素。次年1月，國務院印發(fā)了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，從頂層設計上明確了數(shù)字經(jīng)濟及其重點領域發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標、重點任務和重大舉措。
各個地方也陸續(xù)成立了數(shù)據(jù)管理的機構。2014年，廣東成立大數(shù)據(jù)管理局，這是我國首個大數(shù)據(jù)管理機構。截至2022年底，全國已有26個省(自治區(qū)、直轄市)設置省級大數(shù)據(jù)管理服務機構。
不過，在這個過程中，因為缺少國家層面統(tǒng)一管理的機構，我國的數(shù)據(jù)管理出現(xiàn)了“九龍治水”的局面。數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象普遍，數(shù)據(jù)共享開放和治理成為難題，制約了數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。
劉典解釋稱，隨著5G時代的到來，數(shù)據(jù)量呈指數(shù)級增長，基于某一地區(qū)設立的數(shù)據(jù)局越來越顯得“力不從心”，亟待一個國家層面的機構對全國進行統(tǒng)一領導。
經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在2020年發(fā)表的一篇基于挪威數(shù)字政府建設的報告也提出，如果國家中央部門缺乏強有力的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌與協(xié)同治理能力，那么政府公共部門的數(shù)據(jù)治理效果也不會理想。因此，必須設置一個統(tǒng)一的機構，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)治理。如澳大利亞、瑞典政府等均設立專門的數(shù)據(jù)工作領導小組，負責協(xié)調(diào)跨部門之間的數(shù)據(jù)流動與共享，并為地方政府數(shù)據(jù)治理制定相應的規(guī)劃及時間表。
去年上半年，國務院圍繞數(shù)字經(jīng)濟成立了一個數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，職責包括推進實施數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)推進數(shù)字經(jīng)濟領域重大政策實施，推進數(shù)字經(jīng)濟領域制度、機制、標準規(guī)范等建設等。
劉典認為，國家數(shù)據(jù)局是部際聯(lián)席會議制度的“升級版”，其最大的一個特點是，圍繞數(shù)據(jù)基礎制度、數(shù)字基建和數(shù)字中國建設，在國家各部門中，國家數(shù)據(jù)局對數(shù)據(jù)事務的管理位階最高，“相當于形成了一個中樞性部門去綜合統(tǒng)籌”。
除此之外，劉典還提到，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，數(shù)字鴻溝也已出現(xiàn)，國家數(shù)據(jù)局的組建恰逢其時。一方面，其能促進數(shù)據(jù)交易體制機制建設，作為專業(yè)化部門推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效縮小數(shù)字鴻溝；另一方面，它能打通數(shù)據(jù)鏈路，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合，依靠數(shù)據(jù)來進行科學決策，促使政府管理水平更加科學化、精細化。
強化戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
雖然是新組建的機構，國家數(shù)據(jù)局在今年國家公務員招錄中并沒有缺席。根據(jù)公開信息，國家數(shù)據(jù)局今年計劃招錄12人，覆蓋5個司局、7個崗位，要求基層最低工作年限為3年，專業(yè)涵蓋電子科學與技術、信息與通信工程、計算機科學與技術等，崗位工作內(nèi)容關鍵詞包括數(shù)據(jù)治理和發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟國際合作、數(shù)據(jù)資源管理和開發(fā)利用、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化等。
劉烈宏在接受媒體采訪時說，結合國家數(shù)據(jù)局的職能定位，重點招錄既懂專業(yè)又懂行業(yè)的融合型人才，“這次我們圍繞數(shù)字中國建設、圍繞數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，招一些熟悉這方面工作、具有良好的專業(yè)背景、善于做規(guī)劃、有很強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、有工作經(jīng)歷的公務員”。
“善于做規(guī)劃、有很強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”，這些能力也恰恰對應了機構改革方案提及的國家數(shù)據(jù)局的具體職能。中共中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部副教授張克分析指出，國家數(shù)據(jù)局承擔的九項職責中，六項屬于頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類宏觀管理職責。由此可見，國家數(shù)據(jù)局職責履行的重點并非數(shù)據(jù)安全監(jiān)管等微觀管理事項，而是強化對數(shù)字中國建設的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
在中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院院長張立看來，國家數(shù)據(jù)局應該從“明規(guī)則”的角度著重發(fā)力，健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度，形成完善的授權使用和權益保護機制，構建數(shù)據(jù)流通交易制度，圍繞公共數(shù)據(jù)授權運營、數(shù)據(jù)交易過程監(jiān)督、數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管等細化規(guī)則體系，促進數(shù)據(jù)合規(guī)流通。
不過，從實踐來看，我國數(shù)據(jù)流通面臨諸多困難，他認為，當前背景下，國家數(shù)據(jù)局成立的首要任務應是建立數(shù)據(jù)基礎制度，構建數(shù)字經(jīng)濟時代的規(guī)則體系，找到數(shù)據(jù)合規(guī)可信與數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)之間的平衡點。
質(zhì)量、共享開放和安全是三大關鍵詞。質(zhì)量是前提，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)流通才有價值，劣質(zhì)的數(shù)據(jù)甚至可能誘發(fā)錯誤的決策，造成治理失誤。值得注意的是，部分數(shù)據(jù)質(zhì)量不高成為制約共享開放的“卡脖子”問題。中國社會科學院大學公共政策研究中心副主任蔣敏娟告訴《中國新聞周刊》，雖然一些省份的數(shù)據(jù)中心已經(jīng)完成數(shù)百億條的數(shù)據(jù)匯集，但基本上是為履行“應匯盡匯”的政策要求，原始數(shù)據(jù)普遍質(zhì)量不高，可讀性、可用性不強，數(shù)據(jù)冗余、重復存儲的問題突出。不僅不能滿足業(yè)務需求，而且占用了系統(tǒng)的存儲與算力空間。
而從共享開放角度來說，數(shù)據(jù)供給不充分是突出問題。國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心信息政策所數(shù)字經(jīng)濟研究室主任殷利梅曾指出，由于公共數(shù)據(jù)分類分級授權使用規(guī)范及管理標準仍未完善，精細化管理缺失，相當一部分可開放利用的數(shù)據(jù)資源仍處于“休眠”狀態(tài)；企業(yè)則存在為保持自身競爭力“不愿”共享、擔心商業(yè)數(shù)據(jù)泄露而“不敢”共享以及數(shù)據(jù)標準不同而“不能”共享的問題；個人數(shù)據(jù)入市流通難度大導致大量個人數(shù)據(jù)淪為“化石”。
以政務數(shù)據(jù)來說，其共享需求集中度非常高。清華大學公共管理學院與中國電子信息行業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布的《中國政務數(shù)據(jù)治理發(fā)展報告(2021年)》顯示，2020年1~11月，公安部、教育部、市場監(jiān)管總局、國務院辦公廳、民政部5個部門提供的數(shù)據(jù)查詢/核驗服務次數(shù)總計超過10.3億次，在國家數(shù)據(jù)共享交換平臺的所有查詢/核驗服務中占比超過95%。
但由于我國數(shù)字政府建設中，跨網(wǎng)的數(shù)據(jù)資源共享與開放有一定的阻礙。此外，各部門建設的專網(wǎng)或建立的數(shù)據(jù)體系標準不同，部門孤島現(xiàn)象仍未解決。
浙江省大數(shù)據(jù)局在成立之初，相關負責人曾接受《浙江日報》采訪，當時這位負責人指出，政府部門手里掌握著大量數(shù)據(jù)，但很多數(shù)據(jù)“深藏閨中”。各地各部門數(shù)據(jù)收集、加工、存儲、利用的標準不一、缺乏統(tǒng)一管理，很大程度上制約著政府數(shù)據(jù)開放的范圍和水平，
蔣敏娟進一步指出，數(shù)據(jù)通常分散在不同的公共部門，一些部門會本能地選擇數(shù)據(jù)保護主義，主觀上為數(shù)據(jù)治理設置顯性或隱性障礙。
劉典認為，實踐中，尚未有一套明確的關于公共數(shù)據(jù)資源維護、運營和進一步發(fā)展的方案，“這些是需要國家數(shù)據(jù)局跨越國家機構和企業(yè)主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進的重點”。
安全同樣重要。浙江省大數(shù)據(jù)局相關負責人在上述采訪中還指出，“現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享和開放難以推進的主要問題在于‘剎車系統(tǒng)’尚未建好。數(shù)據(jù)開放有個很重要的前提，那就是絕對要保證安全”。
近年來，數(shù)據(jù)泄露和隱私侵犯事件激增。在信息大爆炸時代，人們對個人數(shù)據(jù)安全的擔憂也日益增長。
清華大學人工智能國際治理研究院副院長梁正在《跨境數(shù)據(jù)流動中的信息安全問題探究》一文中指出，數(shù)據(jù)安全事件會對個人隱私、經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和國家利益造成不同程度的損害。在數(shù)字全球化的背景下，數(shù)據(jù)大規(guī)模的跨境流動，可能導致境外主體不按授權使用、出境數(shù)據(jù)不受控制流轉、遭受網(wǎng)絡攻擊或黑客入侵乃至間諜刺探情報等安全風險。當前，跨境數(shù)據(jù)流動的全球安全治理并未形成體系，只是由單邊、雙邊、多邊框架和貿(mào)易規(guī)則拼湊而成。
不過，蔣敏娟注意到，數(shù)據(jù)安全沒有被納入國家數(shù)據(jù)局的職能表述中。未來其統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用時，安全治理的邊界究竟如何？還有待進一步觀察。
面向國際
10月18日，由國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局主辦的第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇數(shù)字經(jīng)濟高級別論壇舉行。劉烈宏在論壇上表示，《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟國際合作北京倡議》的發(fā)布，為數(shù)字經(jīng)濟國際交流合作搭建了新平臺，有力增強互信互惠，更好促進共贏發(fā)展。他指出，“促進融合發(fā)展”將是下一步數(shù)字經(jīng)濟國際合作的重點之一。
“我們現(xiàn)在談國家數(shù)據(jù)局是指中國的國家數(shù)據(jù)局，”劉典指出，但是很多問題光看國內(nèi)是無解的。經(jīng)營數(shù)據(jù)的主體有國界之分，但數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)空間是沒有國界的。
以上文提及的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題來說，蔣敏娟認為，國家數(shù)據(jù)局的當務之急是考慮在數(shù)據(jù)標準設計上與國際接軌。國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長、研究員張亮和副研究員黃金在共同署名文章《加強數(shù)字政府數(shù)據(jù)標準建設》中同樣提出，政務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，國內(nèi)國際政務數(shù)據(jù)標準銜接不夠的問題亟待解決。
文章除了給出我國政務數(shù)據(jù)標準建設的建議之外，還進一步提出，應積極與國際標準機構開展合作交流，加強與國際標準化組織(ISO)、國際電工委員會(IEC)、國際電信聯(lián)盟(ITU)三大國際權威標準機構及其他組織的合作，積極參與政務數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)跨境流動等方面國際標準與規(guī)則的研究和制定工作。
劉典也認為，國家數(shù)據(jù)局的組建，是通過制定高標準的規(guī)則體系，匯集各種各樣的數(shù)據(jù)要素資源，從而擁有對數(shù)據(jù)要素的配置權和定價權。他進一步指出，從本質(zhì)上來說，未來，全球數(shù)據(jù)管理機可能扮演類似國際金融中心的角色，將數(shù)據(jù)資源進行全球匯聚、全球配置和全球定價。
目前，國際社會尚未針對數(shù)據(jù)形成成熟的治理機制。復旦大學美國研究中心教授蔡翠紅曾指出，未來全球數(shù)據(jù)治理機制的形成，一定程度上取決于對全球數(shù)據(jù)治理路徑和主張的選擇。
對國家數(shù)據(jù)局而言，劉典提出，其最重要的職能之一，是面向全球進行數(shù)據(jù)治理，推動中國成為全球數(shù)據(jù)創(chuàng)造和管理的中心，屆時，“數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字中國建設的整體步伐將進入一個跨越式發(fā)展的新階段”。